总统的权力

青年文摘 日期:2020-10-4

美国总统控制着行政部门,于是人们猜想,总统可以下令政府部门和机构办任何事情,他们也会按命令去做,然而事实却远非如此。

实际上,总统不可能盯着每一个政府官员和雇员,他一般只发出指令给下属,希望他的愿望被忠实地执行。但是较低级别的官员为了个人的利益,比如为免于被解雇,可能会服从自己体制内的规范和惯例而做出有悖于总统意愿的事。

例如,1962年古巴导弹危机中,当苏联总理赫鲁晓夫要求美国拆除部署在土耳其的导弹作为交换(苏联将撤走部署在古巴的导弹)时,肯尼迪总统才惊讶地得知,早在一年前他就下令将部署在土耳其的导弹撤走,但是基层负责人没有遵循这项指令。

其实,总统在下达指令之前,很大程度上必须说服其他行政部门官员,他考虑的是国家最高利益,必须讨价还价、妥协,并说服别人。因此政治学家诺伊施塔特称:“总统的权力是说服的力量而非命令的力量。”

当然除了说服以外,总统还可以使用很多方法:任命与他目标一致的高级官员、把白宫观察家的职位放在二级部门,包括洗牌、重组,或者获得国会同意取消不听话的机构等。

然而,总统的这些权力想要获得官僚的默许,仍然是有限的。联邦官僚的政府行为,尤其受政治因素的影响,这包括公众舆论和利益集团在国会的力量。而国会,毕竟是拨付资金的地方,限制了总统“为所欲为”,有助于确保行政部门的力量不是简单地只服从一个领导人。

这是美国立国先驱为防止暴政,故意在国会和总统之间创建的一个制衡机制“以野心对抗野心”,成为美国政治的一个结构性事实。

一些政治学家经过研究后得出结论,总统青睐的法律草案是否由国会制定成法律,是衡量总统成败的标准。其中一个最重要的因素,取决于国会中与总统在意识形态上一致的人数的多寡。当一个政党同时控制着总统宝座和国会的席位,总统更容易取得成功,因为他们志同道合,有着相同的价值观。而当反对党控制国会,总统往往会感到很沮丧。

美国总统在外交政策问题上往往比国内问题做得更好。政治学家韦达夫斯基称此现象为“两次执政”,国内和国外,后者更占主导地位。韦达夫斯基发现,在1948年至1964年期间,总统在外交政策上59%的建议都获得国会通过,但在国内政策上,只有40%的建议获得国会通过。

然而,体现总统成功的这一国内外政策之差异,自越南战争以来显著递减了。虽然国会明显存在不同的政见,但1991年1月国会勉强授权布什总统对伊拉克用武,再次说明总统在外交事务中的主导地位。此外,国会最终支持克林顿的决定,派遣部队到海地、波斯尼亚和科索沃,也证明了这一点。

虽然没有确切的统计数字加以证明,但大多数学者和华盛顿政治观察家经过研究发现,总统受民众欢迎的程度,会使国会有所顾忌,令他们在“对抗”总统时权衡利弊得失。这是因为许多国会议员唯恐明显过度反对总统的提案,可能将危及未来的选举结果。

自20世纪30年代起,盖洛普咨询公司每个月、每一年,都会对美国人进行问卷调查,是否满意“总统的工作”,然后以百分比绘制成图表进行排序。

一般来说,美国总统在第一任期内,有将近60%的民众认可他们的工作。不过随着时间的推移,大多数总统便渐渐地失去民心。多项因素特别是国内的经济状况,涉及经济衰退的坏消息,使总统的受欢迎程度大打折扣。但一些总统如艾森豪威尔、里根和克林顿是在第二任期内深得民众的支持。

因此,尽管总统夹在行政部门和国会之间,每天面对各种不同的政治力量,包括公众民意、政党,以及有组织的利益集团等,但都力争接近民众。

总统越来越频繁地绕过印刷媒体,利用电视直接向公众发表有关的政策。比如1971年8月15日,尼克松率先在电视黄金时段,单方面宣布取消美元直接兑换黄金,迎来了货币自由浮动的时代,结束了布雷顿森林体系。

有大量证据表明,至少自肯尼迪政府以来,美国总统和他们的工作人员都非常仔细地阅读民意调查。这有助于总统知道什么样的政策和主张不受民众欢迎,是需要改变或放弃的。

不过,有时总统操纵公众情绪也是事实,特别在外交和军事事务上(如伊拉克战争)。因宪法赋予总统的权力相当大,而公众对此的监督又较低。归根结底,离开公众强大的支持,想成为一名伟大的总统是不可能的。

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